Les interventions de dernière minute d’Ottawa dans des projets énergétiques érodent l’indépendance des organismes de réglementation canadiens

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Selon une étude récente du groupe Énergie positive de l’Université d’Ottawa, l’incertitude quant à qui prend en fin de compte les décisions énergétiques et comment elles sont prises est l’un des principaux obstacles aux chances du Canada d’atteindre le zéro net d’ici 2050.

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« La route vers le net zéro nécessite une refonte sans précédent de nos systèmes énergétiques qui comprend une énorme construction d’infrastructures », a déclaré Monica Gattinger, présidente de Positive Energy et co-auteur du rapport. « Et réaliser ce remake de manière opportune et efficace signifie que nous devons nous concentrer sur nos systèmes de décision et nous assurer qu’ils sont efficaces. »

Cela commence par la clarté sur le front politique.

« Notre rapport souligne la nécessité de politiques claires qui permettent aux régulateurs indépendants de prendre des décisions vraiment indépendantes en temps opportun, et qui évitent aux politiciens de prendre des décisions à un stade avancé qui bouleversent les efforts du processus de réglementation », a déclaré Gattinger.

Actuellement, cette clarté fait défaut.

« Ce que nous entendons, c’est qu’il existe un réel décalage entre la politique énergétique et la réglementation énergétique, en particulier en ce qui concerne le changement climatique », a déclaré Gattinger. « Le vrai danger est que les objectifs de réduction des émissions poussent les gouvernements à intervenir d’une manière qu’ils ne l’ont jamais fait auparavant, et il est possible que cette intervention soit contre-productive. »

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Sur le plan fédéral, l’organisme de réglementation de l’énergie du Canada (CER) ne peut que faire des recommandations au Cabinet concernant le sort des projets de pipelines fédéraux proposés. Le Cabinet a le dernier mot sur l’approbation ou le rejet depuis 2012.

Le vrai danger est que les objectifs de réduction des émissions poussent les gouvernements à intervenir comme ils ne l’ont jamais fait auparavant.

Monica Gattinger

Les difficultés de ce processus, ajoute Gattinger, deviennent évidentes à l’examen de l’approbation récente par la Fed d’une expansion de 2,3 milliards de dollars du réseau NGTL de TC Energy, qui relie la plupart de la production de gaz naturel de l’Ouest canadien aux marchés intérieurs et d’exportation.

NGTL a déposé sa demande auprès de l’Office national de l’énergie (ONÉ) en 2018, avant que son successeur, la CER, n’hérite de la procédure. Bien que la demande ait été traitée en vertu des dispositions de la Loi sur l’Office national de l’énergie, les pouvoirs de la CER sont fondamentalement les mêmes en vertu de la Loi canadienne sur la réglementation de l’énergie de 2019 qui régit maintenant.

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En février 2020, la CER a publié un rapport de 330 pages recommandant l’approbation du projet. Le Cabinet l’a approuvé en octobre, estimant qu’il « n’était pas susceptible de causer des effets environnementaux négatifs importants… »

Mais l’approbation n’était pas inconditionnelle. Le Cabinet a « renforcé » cinq conditions imposées par la CER et en a ajouté une nouvelle. Les changements, décrits par Ottawa comme nécessaires pour « mieux traiter » les droits des Autochtones et atténuer les impacts sur les habitats du caribou, ont été apportés unilatéralement, sans aucun processus public ou formel discernable, et sans donner à NGTL la possibilité de présenter des observations.

Selon un rapport de Project Energy préparé par Rowland Harrison, membre du corps professoral et auparavant membre de l’Office national de l’énergie pendant 14 ans, les nouvelles conditions portaient sur des questions que la CER avait « examinées en profondeur », ce qui signifie que le cabinet « rejetait en fait l’avis de un tribunal spécialisé créé dans le seul but d’examiner de telles questions.

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Cela signifiait également que la transparence faisait défaut.

« La transparence est un principe fondamental pour maintenir un cadre réglementaire solide et efficace », a conclu Harrison.

L’enquête plus large de Gattinger, qui comprenait l’examen d’études de cas historiques à la CER, à la British Columbia Oil and Gas Commission, à l’Alberta Energy Regulator, à la Commission de l’énergie de l’Ontario et à la Commission des services publics et d’examen de la Nouvelle-Écosse, a examiné les relations entre les organismes de réglementation et d’autres acteurs dans les systèmes de prise de décision énergétique, y compris les décideurs, les tribunaux, les gouvernements autochtones et municipaux, les autres autorités de réglementation et tous les membres de la société civile.

La transparence est un principe fondamental pour maintenir un cadre réglementaire solide et efficace

Rowland Harrison

« Nous examinons ces relations sous deux angles : l’efficacité et l’indépendance », indique l’étude. « Qu’est-ce qui constitue un système de prise de décision énergétique efficace, qu’est-ce qui définit un régulateur indépendant et comment l’indépendance influence-t-elle l’efficacité du système de décision ? »

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L’indépendance réglementaire, conclut l’étude, est « soumise à une pression énorme ». Les forces contributives comprennent l’émergence d’objectifs sociétaux plus larges au-delà de la portée traditionnelle de la réglementation énergétique, en particulier le changement climatique, et la refonte rapide des modèles commerciaux pour l’approvisionnement et la livraison d’énergie en raison du changement technologique.

En effet, la plupart des systèmes de régulation de l’énergie sont obsolètes.

« Un grand nombre ont été construits entre 1950 et 1970 », explique Gattinger. « Mais nous sommes maintenant dans un monde différent, un monde confronté à plusieurs impératifs simultanément. »

Trois éléments, explique Gattinger, sont fondamentaux pour une prise de décision efficace en matière d’énergie : la fonctionnalité dans le sens de faire le travail ; l’adaptabilité au sens d’évoluer avec des circonstances changeantes; et la légitimité dans le sens du maintien d’une large confiance du public.

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Et derrière les trois se cache l’indépendance réglementaire.

« Il est important de noter que le degré d’indépendance décisionnelle d’un organisme de réglementation façonne non seulement l’efficacité du régulateur, mais aussi du système dans son ensemble », conclut l’étude de Gattinger.

Le degré d’indépendance de prise de décision d’un organisme de réglementation façonne non seulement l’efficacité du régulateur, mais aussi du système dans son ensemble

Étude Gattinger

Certes, les compromis sont inévitables dans la recherche de l’efficacité et de l’indépendance, en particulier au Canada.

« Le fédéralisme exacerbe le problème, car nous avons tellement de types de production d’énergie dans diverses régions et juridictions qui peuvent avoir des priorités différentes », a déclaré Stephen Bird, spécialisé dans les questions énergétiques en tant que professeur de politique publique à l’Université Clarkson à Potsdam, New York. , et est un affilié de recherche à Positive Energy. « Dans le même temps, nous devons trouver comment réguler les nouvelles technologies, telles que la production d’hydrogène, sous diverses formes et réacteurs nucléaires modulaires à petite échelle. »

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Il est essentiel que les gouvernements donnent aux organismes de réglementation les outils nécessaires pour faire face à ces problèmes.

« Nous avons besoin d’institutions de réglementation bien financées qui comportent des personnes de haute qualité qui peuvent prendre des décisions éclairées par les meilleurs experts politiques, la meilleure science et un niveau élevé d’engagement des parties prenantes », a déclaré Bird. « Cela nous permettra de faire les choses efficacement et rapidement, contrairement, par exemple, au cycle réglementaire actuel de huit ans pour l’approbation des pipelines. »

Une approche plus cohérente de la prise de décision en matière d’énergie serait également très utile.

« Mais c’est un problème difficile à résoudre, surtout parce que nous n’avons pas vraiment de bons outils pour faire face aux tensions qui surviennent entre les juridictions », a déclaré Bird. « Le processus serait moins conflictuel et davantage orienté vers la résolution de problèmes si nous réunissions les décideurs plus régulièrement ou si nous mettions en place une structure consultative au lieu que tout le monde plaide sa cause dans les médias. »

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Mais personne, semble-t-il, n’appelle à une refonte complète du processus décisionnel canadien en matière d’énergie.

« Une réforme éclairée est nécessaire, mais il est vraiment important de ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain », a déclaré Gattinger. « Et nous n’envisageons pas une seule réforme globale, car le besoin de réforme variera d’une juridiction à l’autre. »

En fin de compte, la certitude est le but.

« Le renversement des décisions et des directives ou conditions en série à un stade avancé d’un projet, qu’elles proviennent du cabinet ou autre, devraient être des événements relativement rares car ils réduisent la fonctionnalité et la légitimité et créent beaucoup d’incertitude », a déclaré Gattinger.

Jules Melnitzer est une rédactrice en affaires juridiques basée à Toronto.

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