Opinion : Il est plus que temps de réformer l’impôt sur les plus-values. Mais comment exactement ?

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Par Rhys Kesselman

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En 2016, conformément à une promesse électorale, le nouveau gouvernement libéral a relevé le taux d’imposition fédéral le plus élevé à 33 %. Mais en raison de la nature poreuse de l’assiette fiscale – en particulier pour les gains en capital – le mouvement a généré moins de revenus que prévu. La motivation derrière le taux plus élevé était d’amener les hauts revenus à payer leur « juste part ». Un objectif similaire motive le plan du gouvernement visant à modifier l’impôt minimum de remplacement dans son prochain budget.

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Des études récentes confirment que les gains en capital et les dividendes sont fortement concentrés dans la partie supérieure des revenus. Et elles bénéficient d’un traitement fiscal très favorable : seulement 50 % des gains en capital réalisés sont inclus dans les revenus imposables, et les dividendes des sociétés bénéficient d’un crédit d’impôt spécial. UN étude je viens de publier pour Finances de la Nation (« Pathways to reform of capital gains taxation in Canada ») confirme que, alors que près d’un contribuable sur cinq bénéficie d’un allégement des gains en capital sur une période de 10 ans, les avantages fiscaux totaux sont extrêmement concentrés sur les revenus très élevés.

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Considérez ce que signifie l’exclusion de 50 % des gains en capital du revenu imposable pour un déclarant à revenu élevé. Le taux fédéral maximal de 33 % s’applique actuellement aux revenus imposables supérieurs à 235 000 $. Avec seulement la moitié des gains inclus, ces personnes font face à un taux effectif de seulement 16,5 %. Ce n’est que légèrement plus élevé que le taux de base de 15% sur les salaires et traitements auquel sont confrontés les déclarants dont le revenu imposable est inférieur à 53 000 $.

La réforme de l’impôt sur les plus-values ​​est débattue depuis des années, et une augmentation du taux d’inclusion a été annoncée dans la perspective des derniers budgets. Les conseillers financiers et fiscaux ont écrit sur la meilleure façon pour les investisseurs de s’y préparer, tandis que les experts en politique fiscale et en économie ont fait valoir ses mérites à la fois pour et contre.

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Mon étude approfondit les effets d’équité et d’efficacité de l’augmentation du taux d’inclusion. En termes d’équité, une augmentation de l’impôt sur les gains en capital serait le moyen le plus efficace de faire en sorte que ceux qui ont les revenus les plus élevés supportent une plus grande part – beaucoup plus productif que de nouvelles augmentations des taux marginaux supérieurs. Et en ciblant l’augmentation sur les contribuables au-dessus d’un seuil élevé de revenus ou de gains en capital, la plupart des bénéficiaires de gains à faible revenu pourraient être épargnés.

En termes d’efficacité et de croissance, une importante littérature empirique montre des résultats compensatoires. De nombreux canaux d’évitement fiscal – et le gaspillage de planification fiscale et de ressources réelles qu’il implique – seraient réduits si le gain de revenus en tant que gain en capital était réduit. De même, le détournement de ressources de l’investissement productif des entreprises serait réduit si les gains exonérés d’impôt sur les logements étaient limités. D’un autre côté, les preuves suggèrent que les démarrages d’entreprises, le capital-risque et d’autres moteurs économiques pourraient être affectés négativement – c’est pourquoi mon étude propose des mesures qui pourraient compenser la plupart de ces impacts. L’impact économique potentiel ne doit cependant pas être surestimé. En 1990, le taux d’inclusion a été porté à 75 pour cent, où il est resté pendant près d’une décennie, et aucun dommage perceptible à l’économie générale n’a été observé.

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Quant à l’impôt minimum de remplacement (AMT) qu’Ottawa propose de modifier, il a été introduit en 1986 pour s’assurer que les contribuables qui ont largement recours aux abris fiscaux, y compris l’allègement des gains en capital, paient au moins une partie de l’impôt. Mais dès le départ, les analystes ont qualifié l’AMT de moins qu’une véritable tentative de réduire les revenus du haut de la queue qu’un exercice d’optique politique. Au cours des dernières années, il a touché moins de 50 000 contribuables, avec un impact moyen de 7 000 $, et il soulève moins d’un dollar sur 800 d’impôt fédéral sur le revenu des particuliers. Pourtant, de nombreux déclarants doivent endurer l’annexe T691 complexe juste pour déterminer qu’ils ne sont pas responsables de l’AMT.

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Mon étude propose diverses alternatives à l’AMT qui seraient plus simples et collecteraient beaucoup plus de revenus auprès des déclarants haut de gamme. Tout cela implique un seuil quelconque (revenu annuel, montant des gains ou gains cumulatifs sur la vie). Au-dessus de ce seuil, un taux d’inclusion plus élevé s’appliquerait aux gains tandis que les crédits d’impôt pour dividendes seraient plafonnés. Compte tenu de la grande variabilité d’une année à l’autre des gains réalisés par les gens, les revenus de nombreux déclarants passant temporairement au-dessus du seuil, les régimes que j’examine rétabliraient l’étalement des revenus, qui a été aboli en 1988 lorsque les taux d’imposition ont été aplanis et que le taux d’inclusion a commencé en hausse.

Certains partisans d’une augmentation de l’impôt sur les plus-values ​​dirigeraient les recettes vers des utilisations non liées, mais une autre possibilité serait d’en utiliser une partie pour supprimer le taux maximal de 33 % ou pour relever le seuil auquel il s’applique, améliorant ainsi les incitations productives pour les de nombreux hauts revenus. Dans tous les cas, les politiques du type de celles décrites ici seraient beaucoup plus efficaces pour lutter contre les inégalités de la queue du sommet. Voyons ce que propose la réforme de l’AMT dans le budget à venir : de réelles avancées vers cet objectif ou simplement un plus grand polissage de l’optique ?

Rhys Kesselman est professeur émérite à la School of Public Policy de l’Université Simon Fraser.