Opinion : Après la faillite de SVB, que faire de l’assurance des dépôts ?

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Par Jeremy Kronick, Duncan Munn et Mark Zelmer

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Cela fait 15 ans que la limite d’assurance-dépôts de 100 000 $ pour les dépôts éligibles dans les six grandes banques et une foule d’autres petites institutions de dépôt sous réglementation fédérale sont entrées en vigueur. L’inflation depuis lors suggère que le moment est venu de l’augmenter. Mais nous voudrons peut-être aussi penser à d’autres changements.

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Le Canada a un système d’assurance-dépôts fragmenté. En plus du système fédéral géré par la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC), les dépôts des institutions constituées en vertu d’une loi provinciale, comme la plupart des coopératives de crédit et des caisses populaires, sont garantis par leurs sociétés d’assurance-dépôts provinciales respectives. Les limites de couverture dans ces systèmes vont de 100 000 $ au Québec à une couverture complète dans les quatre provinces de l’Ouest.

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Le principal argument en faveur de l’assurance-dépôts est qu’elle réduit le risque que les institutions de dépôt fassent faillite en raison d’une panique bancaire. Cela aide les petites institutions à concurrencer les grandes banques, car les clients peuvent placer des dépôts en toute confiance auprès d’elles, sachant que leurs dépôts sont assurés dans les limites définies.

Le principal argument en faveur de la limitation de l’assurance-dépôts est de réduire l’aléa moral. Les petits déposants, qui ne disposent peut-être pas des ressources nécessaires pour évaluer les risques des différentes banques et prendre des décisions éclairées quant à l’endroit où conserver leur argent, bénéficient d’une protection complète. Mais les personnes dont les dépôts dépassent les limites seront incitées à s’assurer que leur institution financière ne prend pas de risques indus. Les banques sont à leur tour incitées à éviter les risques indus afin de continuer à attirer ces gros déposants.

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Les événements récents soulèvent toutefois des questions quant à savoir si l’assurance-dépôts réduit réellement le risque de panique bancaire et s’il y a un avenir pour l’assurance-dépôts limitée.

En 2017, le prêteur hypothécaire canadien Home Capital a connu une panique bancaire lorsque les déposants – non assurés et assurés — ont retiré leur argent après que la banque ait été accusée d’avoir trompé les investisseurs. Il s’avère que même les dépôts entièrement assurés courront si leurs détenteurs s’inquiètent de la viabilité d’une institution.

Quant à l’avenir des limites d’assurance-dépôts, la réponse rapide du gouvernement américain aux faillites bancaires du mois dernier a consisté à endiguer le risque de contagion en couvrant tous des dépôts de la Silicon Valley Bank, pas seulement ceux assurés. Mais cela sape le concept même d’assurance-dépôts limitée et introduit un aléa moral. Les gestionnaires de banques et d’autres institutions de dépôt pourraient être plus tentés de prendre des risques plus importants maintenant, pariant que les autorités les renfloueront – après tout, SVB n’était même pas considérée comme une banque d’importance systémique et elle a été entièrement renflouée. Les investisseurs peuvent supposer la même chose et limiter leur surveillance, affaiblissant ainsi la discipline de marché.

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Les banques et autres institutions de dépôt paient des primes pour leur couverture d’assurance qui sont principalement basées sur la taille de leur base de dépôts. La SADC impose également des primes plus élevées aux institutions jugées plus risquées. Cependant, aucun de nos fonds d’assurance-dépôts, de la SADC aux fonds provinciaux, n’est entièrement capitalisé, c’est-à-dire qu’il dispose d’un bassin d’actifs immédiatement disponible pour couvrir tous les dépôts assurés dans le système. Loin de là. Donc, si nous augmentons les plafonds de couverture, nous devons considérer le montant de ces fonds de dépôt. Des primes plus élevées représentent un capital qui n’est pas utilisé dans l’économie, mais l’alternative évidente consistant à s’appuyer davantage sur les prélèvements de l’industrie pour payer une défaillance après coup pourrait miner la situation financière des institutions survivantes en période de crise.

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Les petites institutions de dépôt tirent de grands avantages de l’assurance-dépôts. Leurs clients bénéficient de la même protection que les clients des grandes banques, même si les grandes banques paient davantage dans les fonds d’assurance. C’est une bonne chose du point de vue de la compétitivité. Mais les événements récents aux États-Unis nous rappellent que les petites institutions peuvent avoir une importance systémique en tant que groupe, même si aucune petite banque n’est importante en soi. Si les limites de l’assurance-dépôts sont sensiblement augmentées, les petites institutions financières devraient-elles faire face à des exigences de capital et de liquidité plus proches de celles actuellement imposées aux six grandes banques ? Devraient-elles également adopter les exigences de « renflouement interne » imposées aux grandes banques afin que, si elles échouent, une plus grande partie du coût de la résolution soit supportée par les créanciers de gros de l’institution défaillante plutôt que par le reste du secteur ou, pire, le contribuable ? La stabilité du système s’améliorerait probablement, mais la concurrence en souffrirait probablement : ce n’est pas un équilibre facile. Les décideurs politiques doivent faire preuve de prudence et éviter d’avoir un impact indu sur la concurrence.

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Enfin, aucune discussion sur les limites d’assurance-dépôts n’est complète sans mentionner la présence d’une couverture complète d’assurance-dépôts pour les coopératives de crédit constituées en vertu d’une loi provinciale en Colombie-Britannique et dans les provinces des Prairies. Cela les rend plus compétitifs, ce qui est bon pour le choix des consommateurs, mais cela augmente l’aléa moral. Les provinces de l’Ouest voudront peut-être se demander si les très gros déposants de ces institutions devraient continuer à avoir leurs dépôts entièrement assurés.

Oui, il semble que les retombées de l’effondrement de SVB aient été contenues pour l’instant, mais les questions qu’elle a soulevées sur ce qu’il faut faire au sujet de l’assurance-dépôts doivent encore être abordées.

Jeremy Kronick est directeur de la recherche sur les services monétaires et financiers à l’Institut CD Howe, où Duncan Munn est président et Mark Zelmer, ancien surintendant adjoint du BSIF, est agrégé supérieur.