Oorsque nous pensons aux choses qui doivent être réparées dans l’État britannique, il est naturel de penser aux institutions qui sont en difficulté : de l’impuissance du gouvernement face à la flambée du coût de la vie, aux crises pérennes du NHS, aux révélations de la règle- rupture au n ° 10. Mais un moyen puissant de résoudre de nombreux problèmes du Royaume-Uni est la réforme radicale de l’une de nos institutions les plus efficaces: le Trésor de Sa Majesté.
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Le Trésor est une organisation remarquable. Il siège au cœur de l’État britannique et emploie les jeunes fonctionnaires les plus brillants. Les anciens membres du personnel du Trésor occupent des postes de direction dans la plupart des autres ministères et fournissent la moitié de la récolte actuelle de secrétaires permanents. Les ministres à la retraite, dans des moments de candeur, vous diront que le Trésor est la seule partie de Whitehall qui est à la hauteur de la description de RA Butler d’une fonction publique « Rolls-Royce ». Il est également inhabituel, comparé à d’autres ministères des Finances dans le monde, en ce qu’il est trois choses à la fois : un ministère budgétaire, contrôlant les dépenses publiques ; un ministère des finances, chargé du crédit public et de la fiscalité ; et un ministère de l’économie, chargé de stimuler la croissance économique. En France, en Allemagne, aux États-Unis, au Japon, au Canada et en Australie, ces rôles sont tous, à des degrés divers, séparés. Le Trésor est également au cœur du cycle de l’actualité politique. Ses « événements fiscaux » semestriels – budgets, déclarations et revues des dépenses – dominent l’agenda du gouvernement pendant des semaines d’affilée et fixent l’agenda des médias pendant des jours.
Mais cette accumulation de pouvoir et de talent a un coût élevé. Cela façonne fondamentalement l’état d’esprit et les incitations de l’État britannique, modifiant les incitations pour le pire, quel que soit le parti qui est en charge.
Le premier problème qu’elle pose est ce que l’on pourrait appeler « le gouvernement par le comptable ». L’histoire économique de la Grande-Bretagne est jonchée d’entreprises telles que ICI et GEC qui ont été reprises par des compteurs de haricots et des financiers, ce qui a conduit à un état d’esprit axé sur les liquidités à court terme, au sous-investissement, au déclin et à l’insolvabilité. La mission du Trésor de protéger le crédit public de la Grande-Bretagne et de faire attention aux cordons de la bourse engendre une myopie similaire dans l’État britannique, car les investissements publics sont régulièrement détournés pour répondre aux pressions à court terme. Cela aide à expliquer pourquoi le NHS investit moins dans l’équipement et l’informatique que tout autre système de santé européen. C’est pourquoi l’approvisionnement en matière de défense, qui implique par nature des dépenses importantes et occasionnelles, est traîné de manière inefficace au fil des ans pour créer des profils de dépenses lisses. C’est pourquoi le programme national de tutorat a été réduit de 90 % au point de devenir inefficace. On raconte encore comment, dans les années 1980, les responsables du Trésor ont fait valoir que la nouvelle M25 n’avait besoin que de deux voies de large.
Cette attitude court-termiste combinée au théâtre politique des grands événements budgétaires explique le deuxième problème du Trésor : une dépendance aux sifflements politiques, à tirer comme des lapins du chapeau du chancelier le jour du budget pour épater les médias. Parfois, ces surprises inconsidérées conduisent à des explosions publiques, comme la tristement célèbre «taxe pâteuse» de George Osborne ou la guerre de Philip Hammond contre White Van Man. Mais les vrais dégâts sont plus profondément enracinés. Cela rend l’élaboration des politiques plus volatile et moins consultative, de sorte qu’il est plus difficile de mettre en place le type de partenariats à long terme nécessaires à une stratégie industrielle efficace, à une réforme sérieuse des services publics ou à la décentralisation vers les villes. Et cela déresponsabilise les autres ministères, mettant des fonctionnaires qui sont souvent des experts dans leur domaine à la merci de jeunes fonctionnaires du Trésor brillants mais inexpérimentés.
Tout cela est étayé par le pessimisme historique du Trésor quant à la capacité du gouvernement à améliorer la croissance économique du Royaume-Uni. L’état d’esprit comptable et l’accent mis sur la lutte contre les incendies et les dépenses en cours d’année vont de pair avec une opinion interne selon laquelle le taux de croissance lent du Royaume-Uni est un fait de la nature, et le mieux que le gouvernement puisse faire est de ne pas aggraver les choses. C’est une attitude compréhensible pour un ministère du budget ou des finances – tous les bons comptables sont des pessimistes modérés – mais pas pour un département responsable de la gestion de l’économie.
La première étape pour résoudre ces problèmes est de reconnaître qu’ils ne sont pas le résultat d’une institution défaillante ou de fonctionnaires paresseux ou incompétents. Au contraire, le Trésor est très efficace, doté de fonctionnaires extrêmement talentueux et engagés. La cause profonde est la structure de l’organisation, ainsi que les incitations et la culture qu’elle favorise. Pour y remédier, nous devons dénouer l’accumulation unique de pouvoirs qui rend le Trésor si inhabituel et si puissant. Une façon de le faire serait de le diviser en trois parties. Sa fonction budgétaire, les soi-disant «équipes de dépenses», serait renforcée par davantage d’experts en la matière et regroupée dans un département sur le modèle de l’Office of Management and Budget aux États-Unis. Cela serait placé au Cabinet Office, donnant aux futurs premiers ministres une surveillance et un contrôle beaucoup plus directs des services publics. (Un avantage secondaire serait de professionnaliser et de réformer l’étrange tribunal de la Renaissance qu’est le 10 Downing Street – quelque chose qui semble particulièrement urgent à la lumière de Partygate.)
Le rôle économique du Trésor devrait être fusionné avec le département des affaires dans un nouveau grand département pour la croissance économique, dirigé par un vice-premier ministre ou un premier secrétaire d’État, avec pour mission de faire face au taux de croissance lamentable de la productivité du Royaume-Uni au cours des 15 dernières années. (Le département pourrait également assumer la responsabilité de la technologie numérique, qui siège maladroitement au département de la culture depuis l’accaparement des terres par Matt Hancock en 2018.) Et les fonctions de régulation financière, d’emprunt et de fiscalité du Trésor devraient être hébergées dans un département des finances utile et modeste. , comme celle de l’Australie ou de la France.
Ce plan n’est pas entièrement nouveau. En effet, il a été entretenu par plusieurs des réformateurs les plus ambitieux du gouvernement britannique. Harold Wilson a créé le Département des affaires économiques pour être un rival du Trésor axé sur la croissance – mais l’expérience a été annulée par un secrétaire d’État alcoolique et une course à la livre. Tony Blair et Jonathan Powell l’ont envisagé, mais dans le contexte des guerres Blair-Brown ont décidé que c’était un pont trop loin. On m’a dit que c’était à l’ordre du jour de Dominic Cummings avant sa démission.
Nous ne devons pas prétendre que la politique de changement est facile : comme Blair l’a découvert, il est difficile de se débarrasser d’un chancelier en exercice. Et parce que la chancellerie est une fonction si désirable, c’est un élément de favoritisme utile qu’un premier ministre puisse promettre à un allié. Mais en ce moment, le chancelier est exceptionnellement assiégé, et il n’est pas clair que le Premier ministre doive une grande faveur à un seul politicien, ou que ses promesses de patronage seraient de toute façon dignes de confiance. De même, si Keir Starmer remporte les élections générales de 2024, il pourrait saisir l’occasion de marquer une rupture radicale avec le passé et de s’engager en faveur de la réforme et de la croissance économique.
Quel que soit celui qui est au pouvoir, les prochaines années semblent être une occasion exceptionnellement propice d’opérer ce changement et de réorienter le talent et l’énergie au sein du Trésor dans les intérêts à long terme de la Grande-Bretagne.
Stian Westlake est directeur général de la Royal Statistical Society. Il est co-auteur avec Jonathan Haskel de Redémarrer l’avenir : comment réparer l’économie immatérielle.
Lectures complémentaires
Du tiers-monde au premier : Singapour et le boom économique asiatique par Lee Kuan Yew (Harper Business, 12 £)
Marchés, État et personnes : économie pour les politiques publiques par Diane Coyle (Princeton 32 £)
Équilibres inadéquats par Eliezer Yudkowsky (Intelligence artificielle, 4,99 £)