Kevin Carmichael: Pourquoi Freeland a décidé d’ouvrir les robinets de dépenses dans le budget 2023

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Le ministère des Finances pourrait vouloir cesser de se fier à Bay Street pour ses prévisions économiques et suivre sa planification de scénarios interne – surtout si les bureaucrates peuvent convaincre le ministre d’adhérer à leurs pires scénarios.

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Dans les années 1990, le ministre des Finances, Paul Martin, a cessé de publier les prévisions de son ministère parce qu’après une génération de gros déficits, personne ne leur faisait confiance. Pour renforcer la confiance dans ses budgets et tenir à distance les justiciers obligataires, Martin a adopté la perspective consensuelle des grandes institutions financières canadiennes comme position officielle du gouvernement. Cela a fonctionné et la convention est restée.

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Dernièrement, les économistes des finances ont sorti la tête de derrière le rideau. Le département associe désormais le consensus privé à des scénarios « baissiers » et « haussiers » dans les budgets et les mises à jour économiques. Ces scénarios pourraient être un meilleur moyen de se faire une idée de la direction que prennent les choses.

Il y a un an, au lendemain de l’invasion russe de l’Ukraine, budget 2022 incluait un « scénario d’impact accru » et un « scénario d’impact modéré ». (On imagine qu’il aurait été grossier d’envisager des surprises « à la hausse » au milieu d’une guerre en Europe.) Le mauvais résultat aurait entraîné une croissance économique de 0,4% en 2023, contre une prévision « officielle » de 3,1%. (Le scénario « à impact modéré » a produit une croissance de 4 %.)

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Aller au budget 2023, déposé par la ministre des Finances Chrystia Freeland le 28 mars. L’hypothèse de croissance sur laquelle le budget est basé: 0,3 pour cent. Les pessimistes des Finances ont vu quelque chose que nous n’avons pas vu.

Les hypothèses sous-jacentes au scénario baissier en 2022 n’étaient pas parfaites. Les économistes des finances ont déclaré à leur modèle que le prix du pétrole West Texas Intermediate culminerait à 180 $ US au deuxième trimestre de 2022 ; il a culminé à environ 120 $ US en juin. Mais directionnellement, le scénario était plus proche de ce qui s’est passé dans la réalité. La variable selon laquelle « en réponse à une inflation plus élevée, les taux d’intérêt mondiaux augmentent plus haut et plus rapidement que prévu », s’est avérée étrange dans sa plausibilité.

Les économistes de Bay Street ont réagi négativement au dernier budget de Freeland. Son Mise à jour financière de novembre a montré un chemin vers un excédent, mais elle prévoit maintenant un déficit de 14 milliards de dollars pour l’exercice qui se termine le 31 mars 2028. Cela ne représente que 0,4 % du produit intérieur brut, un chiffre que la plupart des pairs du Canada accepteraient volontiers. Mais comme cela devrait être viscéralement évident pour tout le monde maintenant, beaucoup de choses peuvent se produire en cinq ans. Une chose qui pourrait arriver est que les investisseurs obligataires du monde entier se méfient de l’achat et de la détention de la dette des souverains débauchés et exigent des taux d’intérêt plus élevés. Autre chose qui pourrait arriver, une nouvelle crise obligerait Ottawa à proposer un autre plan de sauvetage coûteux.

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Étant donné que le monde est dans un état fragile au milieu d’une guerre en Europe, d’un potentiel de guerre en Asie et d’un système financier affaibli par une longue période de complaisance face à des risques tels que l’inflation, un gouvernement prudent aurait fait de la lutte contre la fragilité sa priorité. Le gouvernement du premier ministre Justin Trudeau n’a pas fait cela, signalant qu’il n’est pas pressé de rembourser sa dette de l’ère COVID-19.

En fait, la dette en pourcentage de la taille du produit intérieur brut devrait maintenant augmenter, ce qui signifie que l’ancrage budgétaire de Trudeau – une promesse de maintenir le ratio de la dette au PIB sur une pente descendante – s’est délogé. Un gouvernement réputé pour sa prodigalité demandera simplement aux personnes qui achètent sa dette de croire que le Canada demeure un risque de crédit sûr. Il n’y a plus aucune preuve que le premier ministre et le ministre des Finances le pensent vraiment.

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« Avec des dépenses qui n’ont pas été correctement dimensionnées après la pandémie – les dépenses de programmes en pourcentage du PIB sont toujours nettement plus élevées qu’avant la pandémie – le gouvernement s’est laissé dans une position difficile alors qu’il se dirige vers un ralentissement économique », Économistes de la Banque Royale du Canada Cynthia Leach et Josh Nye ont déclaré dans une note. « Avec le gouvernement fédéral qui assume un rôle plus important dans le financement des soins de santé et la promotion de la transition énergétique, les progrès en matière de réduction du déficit et du ratio dette/PIB seront au mieux lents. »

Hélas, un budget anti-fragile n’a probablement jamais été sur la table. Les forces qui travaillaient contre l’un étaient trop grandes.

Le gouvernement ne s’est pas mis dans une position difficile avec ce budget, comme l’ont observé les économistes de Royal. Cela s’est produit auparavant, lorsque Trudeau a suivi un appel à des élections anticipées avec une campagne faible, une combinaison désastreuse (pour les libéraux) qui a finalement conduit à un accord de partage du pouvoir avec le Nouveau Parti démocratique. Freeland a budgétisé 30 milliards de dollars supplémentaires pour les soins de santé et les soins dentaires abordables, le prix que le chef du NPD, Jagmeet Singh, a exigé pour son soutien.

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Ce n’est pas la différence entre le déficit et l’excédent, mais c’est une grande partie du changement par rapport à la fin de l’année dernière. Était-ce de la folie ? Peut être. Mais si c’était le cas, c’était une folie soutenue par des partis qui ont recueilli environ 64% du vote populaire lors des élections de 2021. Il n’y a pas un dirigeant de Bay Street qui n’aurait pas fait la même chose s’il avait été confronté à une menace existentielle similaire pour la franchise qu’il ou elle avait été chargée de gérer.

Et puis il y a eu la loi américaine sur la réduction de l’inflation, cette corne d’abondance d’incitatifs climatiques qui garantissait presque que le Canada passerait au second plan dans la révolution industrielle verte si Ottawa ne faisait rien pour l’égaler.

Freeland aurait entendu des puristes du marché libre dire que les subventions sont un gaspillage et que les bureaucrates ne peuvent pas choisir les gagnants. Elle aurait également entendu parler d’industriels tels que Ken Seitz, le directeur général de Nutrien Inc., qui se prépare à construire une usine d’ammoniac propre en Louisiane avec une nouvelle « confiance » dans le projet grâce aux subventions de l’IRA. « La région qui attire les investissements peut attirer les formes d’innovation, cet éventail de compétences, que vous invitez avec certaines de ces technologies », a déclaré Seitz lors d’une entrevue lors d’une visite à Ottawa plus tôt ce mois-ci.

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Avec qui vous rangeriez-vous si vous étiez Freeland, les économistes du marché libre ou les dirigeants qui décideront de la manière dont le capital est déployé ? Ce n’est pas un défi, surtout lorsque les prévisionnistes de votre ministère prédisent qu’un scénario baissier plausible basé sur les circonstances actuelles – un scénario qui comprend une autre augmentation d’un quart de point des taux d’intérêt par la Banque du Canada, des turbulences bancaires persistantes et un ralentissement immobilier plus marqué – serait viable.

Les perspectives pessimistes hypothétiques du ministère des Finances prévoient une baisse de 0,2 % du PIB cette année, suivie d’une faible reprise de 1 % en 2024. Le déficit se creuserait en moyenne de 7,2 milliards de dollars par an au cours de la projection quinquennale en raison de la baisse des revenus et des coûts d’emprunt plus élevés. Le ratio de la dette au PIB passerait à 44,4 %, puis redescendrait à 41,5 %, ce qui est à peu près là où il se situe actuellement.

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En fin de compte, les options de Freeland étaient anti-fragiles ou all-in. Ce dernier choix signifiait éviter la défaite aux Communes et jeter les bases d’un boom industriel potentiellement énorme – avec le risque que les choses ne soient pas pires dans cinq ans qu’elles ne le sont maintenant. C’était un pari raisonnable. Maintenant, le gouvernement n’a plus qu’à livrer parce qu’il a épuisé toute sa marge de manœuvre.

• Courriel : [email protected] | Twitter: carmichaelkevin