Jack Mintz : La meilleure politique industrielle ? Faibles impôts

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Qu’est-ce que Xi Jinping, Justin Trudeau et la chef de l’opposition albertaine Rachel Notley ont en commun ? Une conviction que la meilleure façon de créer de la croissance économique n’est pas de maintenir des taux d’imposition bas, mais avec une politique industrielle qui accorde des subventions et des allégements fiscaux ciblés aux industries politiquement favorisées.

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En toute honnêteté, ils ne sont pas les seuls dirigeants qui ont cette philosophie. Le président américain Joe Biden est le roi mondial des subventions ces jours-ci, jetant des milliards de dollars dans les infrastructures, la fabrication et l’énergie verte tout en faisant pression pour une augmentation des impôts sur les sociétés. Dans ce pays, les politiciens québécois sont depuis des années passés maîtres dans les incitatifs ciblés. Mon préféré était un crédit d’impôt à l’investissement pour, croyez-le ou non, l’élevage de lisier de porc. Il s’est toutefois éteint en 2013.

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Les politiciens aiment jouer à Dieu avec l’argent des autres

Les politiciens aiment jouer à Dieu avec l’argent des autres. Si les véhicules électriques ne font pas de profit pour les constructeurs automobiles qui les construisent, pourquoi ne pas utiliser l’argent des contribuables pour leur donner un coup de pouce ? Si une entreprise de pâtes et papiers fait faillite, pourquoi ne pas « sauver des emplois » plutôt que de voir les travailleurs chômeurs ? Et si le secteur privé hésite à investir dans les technologies Moonshot, pourquoi ne pas proposer aux contribuables sans méfiance de prendre le risque ?

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La politique industrielle est basée sur la notion que les marchés échouent et ont donc besoin d’un coup de main du gouvernement. Les entreprises n’investissent pas assez dans l’innovation car elles ne sont pas remboursées par les autres entreprises qui bénéficient de leurs décisions. Ou les start-up n’ont pas facilement accès au capital-risque, elles ont donc besoin de financement public. Si les gouvernements ne « créent pas d’emplois », les travailleurs seront au chômage pour toujours.

Ces subventions fonctionnent-elles ? Les politiques économiques de la Chine ont parfois suscité l’admiration de notre premier ministre. Mais une récente étude du National Bureau of Economic Research papier par L. Branstetter, G. Li et M. Ren suggèrent peut-être que l’admiration n’est pas méritée. Il examine l’impact des subventions sur la productivité de 31 098 entreprises cotées chinoises en activité au cours des années 2006 à 2014, en les classant selon leur objectif déclaré : innovation, modernisation industrielle, emploi, protection de l’environnement et « général ».

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Sans surprise, les chercheurs concluent que les entreprises à faible productivité sont plus susceptibles d’obtenir une subvention que les entreprises productives, même dans le cas de subventions destinées à promouvoir l’innovation. Et ils constatent que des subventions plus élevées, en particulier celles liées à l’emploi, entraînent une baisse de la productivité relative au fil du temps. Même avec des subventions à l’innovation, la R&D n’augmente pas si l’entreprise, par exemple, est éligible aux aides à l’emploi. En somme, il est difficile de conclure que la politique industrielle chinoise est aussi réussie que ses admirateurs internationaux le pensent.

Le gouvernement fédéral du Canada s’est beaucoup investi dans le jeu des subventions ces dernières années. Il distribue des subventions et des crédits d’impôt à l’investissement à gogo dans l’agriculture, l’automobile, l’exploitation minière et l’énergie propre et aux petites et moyennes entreprises en général – même s’il augmente globalement les impôts sur les sociétés. Un autre engagement de 15 milliards de dollars par l’intermédiaire du Fonds de croissance du Canada sera axé sur la réduction des émissions, la technologie et la croissance des entreprises afin de créer des emplois, de stimuler la productivité et d’encourager une croissance propre. Ça sonne plutôt chinois, n’est-ce pas ? En 2018, alors que la frénésie commençait, John Lester, chercheur à la School of Public Policy de Calgary, estimé les subventions fédérales et provinciales s’élevaient déjà à 29 milliards de dollars par année, dont au moins la moitié a été gaspillée.

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Dans un récent discours à la chambre de commerce de Calgary, Rachel Notley n’exclurait pas d’augmenter les taux d’imposition des sociétés, mais elle a présenté une stratégie industrielle pleine de nouvelles et d’anciennes incitations commerciales pour les médias numériques, les investisseurs, les usines pétrochimiques et une période de 10 ans crédit d’impôt remboursable de 20 à 30 % pour les projets d’envergure. Même la première ministre Danielle Smith se joint à nous, pensant à des «carottes fiscales» pour le carbone, la capture et la séquestration afin de concurrencer les subventions explosives de Biden.

Certaines incitations sont véritablement inutiles, comme le crédit d’impôt pour les investisseurs pour le financement par actions des entreprises. Comme d’innombrables études l’ont montré, les incitations au financement par actions entraînent le subventionnement d’un trop grand nombre d’entreprises à faible rentabilité, ce qui rend plus coûteux pour les entreprises de haute qualité de lever des fonds propres. En l’absence d’avantages fiscaux, le rendement de ces fonds d’investisseurs s’est avéré proche de zéro.

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Si les subventions aux entreprises ont un bilan inégal dans l’amélioration de la croissance économique, qu’est-ce qui fonctionne ? Mon expérience dans le conseil de nombreux pays sur la réforme de l’impôt sur les sociétés au fil des ans a façonné mon point de vue. Les pays qui se sont retirés des exonérations fiscales, des subventions aux entreprises et des préférences fiscales ciblées en faveur des réductions du taux d’imposition des sociétés ont fait beaucoup mieux pour attirer les investissements et faire croître leur économie. Une stratégie de concurrence fiscale qui maintient les impôts bas laisse le marché déterminer les gagnants, pas le gouvernement. Comme Philip Bazel et moi avons montré, les économies de l’OCDE ayant enregistré les investissements les plus rapides depuis 2015 sont l’Irlande, l’Estonie, la Hongrie et la Slovénie. Le facteur commun ? Faibles impôts sur les sociétés. Même Singapour, qui n’est pas étrangère aux mesures de politique industrielle, maintient son taux d’imposition des sociétés à 17 % afin d’être compétitif avec les autres pays asiatiques.

Les gouvernements ont du mal à distinguer les gagnants des perdants. Mais les perdants savent certainement comment choisir les gouvernements. Les politiciens doivent inscrire cela dans leurs notes d’allocution sur la politique industrielle.