Tom Flanagan : Ottawa devrait abolir les exemptions fiscales de la Loi sur les Indiens

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Depuis son adoption en 1876, la Loi sur les Indiens prévoit une exonération fiscale pour les biens immobiliers et personnels appartenant aux Indiens inscrits dans les réserves indiennes. (« Indien inscrit » est le terme utilisé dans la constitution, la législation, les décrets et les bulletins d’interprétation de l’Agence du revenu du Canada et indique donc avec précision qui est touché par la loi.) L’exemption avait pour but de protéger les terres de réserve… les biens de la Couronne fédérale mis de côté à l’usage et au bénéfice des membres des Premières Nations — afin qu’ils ne soient pas récupérés par les gouvernements locaux ou provinciaux pour non-paiement des impôts.

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L’exonération est conforme au principe général du droit canadien selon lequel un gouvernement ne peut pas en imposer un autre et elle a effectivement atteint son objectif consistant à protéger les terres de réserve contre la confiscation par les gouvernements locaux. Cela est également sans doute conforme au principe d’égalité devant la loi, selon lequel les personnes doivent être divisées en catégories juridiques lorsqu’il existe une différence démontrable entre les groupes qui est pertinente pour la politique publique.

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Mais c’est presque une loi d’airain de la politique que les bonnes idées conduisent tôt ou tard à des initiatives néfastes. La Cour suprême du Canada l’a démontré dans l’affaire Nowegijick de 1983, dans laquelle elle a étendu l’exonération fiscale aux revenus gagnés ou aux achats effectués par les Indiens inscrits dans les réserves.

Si le Parlement avait voulu exonérer de l’impôt les revenus et les ventes effectués dans les réserves indiennes, il aurait pu le dire dans la Loi sur les Indiens. Ce nouveau privilège créé par les tribunaux et s’appliquant potentiellement à environ un million d’Indiens inscrits au Canada n’a aucun fondement logique et ne répond à aucun objectif évident de politique publique. Son principal effet est de susciter le ressentiment parmi les 39 autres millions de Canadiens qui doivent payer des impôts sur le revenu et les ventes.

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Ne faisant pas partie de la Constitution, l’exonération fiscale sur les revenus et les ventes pourrait et devrait être abrogée par la législation fédérale. Il y aura bien sûr des résistances. Personne qui a bénéficié d’une exonération fiscale n’aime la perdre. Mais le Parlement peut adoucir le remède en reversant les revenus générés par l’imposition des revenus et des ventes des Indiens aux Premières Nations pour les aider à soutenir leurs propres gouvernements, faisant ainsi de l’autonomie gouvernementale une réalité.

Depuis les années 1980, certains progrès ont été réalisés dans ce sens. Les modifications législatives ont permis à environ 160 Premières Nations de créer leurs propres impôts fonciers. Cependant, ces taxes sont principalement prélevées sur les baux de terres de réserve à des étrangers, comme ceux qui soutiennent les chemins de fer, les pipelines, les parcs commerciaux et les développements résidentiels. La prochaine étape logique serait de les étendre aux propriétés de réserve détenues par les Indiens sous la forme de certificats de possession, qui constituent une forme limitée de propriété délivrée par le ministre fédéral sur recommandation du conseil de bande.

La législation fédérale a également permis aux gouvernements des réserves d’imposer des taxes de vente sur les transactions effectuées dans les réserves. Dans les quelques Premières Nations qui les utilisent jusqu’à présent, la plupart des revenus générés proviennent des achats de non-membres dans la réserve, même si cela a également des répercussions sur leurs propres membres.

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Enfin, une forme d’impôt sur le revenu est utilisée par les Premières Nations qui ont signé des traités modernes en vertu desquels leurs terres ne sont pas des terres de réserve au sens de la Loi sur les Indiens et ne bénéficient donc pas d’exonération fiscale. La taxe s’applique principalement aux membres des Premières Nations qui sont employés par le gouvernement de la bande mais qui sont en fin de compte payés par le gouvernement fédéral. En pratique, cela garantit que les transferts fédéraux soutenant la communauté restent au sein de la communauté.

Ces formes à petite échelle de taxation de la propriété, du revenu et des ventes sont toutes des initiatives louables créées par la coopération entre les Premières Nations et le gouvernement fédéral. Ils démentent la croyance commune selon laquelle la Loi sur les Indiens doit être totalement abrogée parce qu’elle ne peut être modifiée. En fait, la politique autochtone, comme tous les autres domaines politiques au Canada, est susceptible d’être améliorée progressivement par le biais de consultations, de négociations et de modifications législatives.

Nos processus démocratiques traditionnels pourraient moderniser davantage la fiscalité des Indiens inscrits. Ni les Métis ni les Indiens non inscrits ne bénéficient d’une exonération fiscale. Dans une démocratie constitutionnelle comme le Canada, il y a peu de justification pour exempter ainsi un sous-ensemble de peuples autochtones. Le partage des dépenses gouvernementales est une marque de citoyenneté et d’autonomie gouvernementale qui devrait progressivement être étendue à tous les Canadiens.

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Je parle à des publics canadiens de questions autochtones depuis plus de 50 ans. Le sujet qui a toujours suscité le plus d’indignation est le non-paiement des impôts par les Indiens inscrits dans les réserves indiennes. Le petit avantage que confère l’exonération fiscale ne vaut pas l’antagonisme provoqué par le sentiment que ses bénéficiaires ne font pas leur part. Il n’est pas bon pour les contribuables en général de se sentir obligés de soutenir une catégorie de personnes, et il n’est pas bon pour les bénéficiaires de ces largesses de sentir que leurs concitoyens sont obligés de les soutenir.

Poste financier

Tom Flanagan, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Calgary et chercheur principal à la Fondation Aristote pour les politiques publiquesest l’auteur de L’exonération fiscale prévue à l’article 87 de la Loi sur les Indiens : une analyserécemment publié par la Fondation.